作为国家边防的前沿阵地和云南省南大门的文山，在国家边防全局中具有重要的战略地位。2020年以来，疫情肆虐，州委、州政府坚决扛起“为国守门、为国把关”的重大政治责任，作出了“以强边固防统揽经济社会发展全局”的重大决策和战略决择。2021年6月3日至4日，云南省委、省政府召开文山现场办公会，提出要把文山州建设成为兴边富民示范区，全面提升强边固防的能力，同时也提出要全力扩大开放，畅通开放合作通道，强化文山与周边地区互联互通。因此，在境外疫情形势依然严峻的背景下，如何管控好中越边境文山段的通道，已经成为提升强边固防能力和提高对外开放水平、构建新发展格局的关键因素。为此，结合现场办公会精神，老山干部学院课题组对有关问题进行了调研，围绕国家战略需要和文山边境疫情防控实际，特提出优化中越边境（文山段）通道管控的建议，以供领导参考。

一、中越边境通道（文山段）的基本情况

文山州边境线长438公里（陆地界372公里、河界66公里），占云南省边境线的10.8%，占中越边境线的32.42%，与越南河江省靖门县、黄树皮县、苗旺县、同文县、安明县、官坝县、渭川县、河江市，以及老街省新马街县、猛康县接壤。全州共有3个县13个乡镇1个农场41个行政村286个村小组直接抵边，共有边民36.76万人，占全州总人口的10.14%。有国家一类口岸3个，国家批准的通道9条，云南省政府批准的边境集贸市场7个。管理界碑428块（从马关168号到富宁498号），其中主碑331块，附碑97块。有边境派出所16个、抵边警务室22个、出入境检查站2个、检查分站11个。文山边境通道有常备管边控边力量2701人，其中民警1106人，辅警1291人，护边员202人，外事界务员102人；有边防民兵1427人，可作为机动管边控边力量。

2020年新冠疫情爆发以来，文山州最初关闭了所有通道，目前口岸通道仅允许货物进出，并采取物防、技防、人防等措施对边境口岸、通道、便道实行严格的管控。主要采取综合施策，切实做到科学防控、精准防控；聚焦重点，切实做到堵死漏洞，补齐短板；全力备战，切实做到未雨绸缪、掌握主动；依靠人民，切实做到风雨同舟、众志成城等措施，疫情防控成效明显。

二、中越边境通道（文山段）管控存在的主要问题

（一）通道管理合力尚未形成

1.由于中国与毗邻国家在法律制度、管理机制、执行能力等方面认识有差异，且中越陆地边界跨越云南、广西两省区，两省区间通道管控模式存在差异，专门针对通道管理、警务合作和打击跨境违法犯罪等问题进行深层次交流的情况不多，加之越南的腐败问题尤为突出，导致双边管控不对等。

2.职能交叉、沟通不畅。从纵向上看，从中央层面的国家移民管理局到省级层面的边境管理总队、出入境边防检查总站再到州（市）层面的出入境检查站、边境管理大队和县级层面的边境管理大队与边境管理派出所（两者存在上下级关系）及边境检查站，通道的管理部门设置和职能不对称。从横向上看，州边防办设在州政法委，编制仅有1至2人，且除专职副主任外其他工作人员均是临时抽调人员，工作人员的数量与强边固防高站位不相匹配。同时通道管控涉及到各职能部门容易出现“各管一边”、业务重复交叉、资源浪费和信息沟通不及时，甚至有极少数单位找不到一个有效的抓手参与这项工作。

3.信息无法实现适时共享。由于边境通道管控问题涉及边境安全，很多信息内容涉密，因此各管控职能部门之间的信息传递主要是靠“两条腿跑”，加之职能部门之间有时会出现推诿、扯皮现象和主动服务意识不够强的问题，信息传递不及时的事件时有发生。

（二）通道管控防控的法律壁垒

1.因中越两国在边境管理方面的法律制度差异，法律适用上有冲突，在执法过程中会面临诸多问题，如人员跨境流动管控，中国是按照法律规定对双方人员实行“严进严出”管理，而越南是“严进宽出”。

2.国内相关边境管理的法律法规滞后。我国至今还没有制定一部国界法规，相关部门的工作关系、职责不清晰，履职尽责难度大。《云南省边境管理条例》并没有明确相关证件的名称和使用范围，证件种类繁多，多部门制作签发，且对违法行为主要是采取罚款的方式进行处罚，罚款无法执行问题突出。而且文山州目前没有出台相应的边境管理条例。

（三）通道管控存在安全隐患

1.由于边境跨境民族血缘、相同民族文化和风俗习惯及文化素质不高等影响，加之相关部门对边民治安防范教育不到位，教育未实现常态化，有时会被一些事务性工作所影响，且治安防范教育内容过于理论化、不接地气，进而导致部分边民考虑个人利益更多，国土、主权意识淡薄。

2.由于边境地区无天然屏障，可通行便道多，边民过耕、过牧、过猎、过居、过婚“五过”行为引发的边境纠纷、非法婚姻、走私、拐卖人口、偷牛盗马等边境非法事（案）件时有发生，严重影响社会安全。

（四）通道建设资金投入不足

中越边境文山段地处山区，连接边境城镇的沿边公路不够通畅，边民互市点硬件设施不配套，发展层次低，通道周边的配套道路、生活区设施较为滞后，加之边境部分地区山高坡陡、安装成本较高和网络基层设施不完善等缘故，无法实现视频监控、卡口系统、人脸抓拍等设施的全覆盖，且越南政府缺乏对中越边境口岸、通道等基础设施的资金投入，基础设施十分薄弱。

（五）管控人员队伍数量不多

边防武警、基层民警、护边员、外事界务员和护边员及民兵等力量配备不足，管控队伍即使超负荷工作，仍难以杜绝非法偷越国（边）境情况。加之管控人员队伍的待遇不高，差距大，这与艰苦的工作环境、艰巨的工作任务极不适应，容易流失。

三、进一步做好中越边境通道（文山段）管控的对策建议

（一）完善边境通道管理机制

1.密切关注越南疫情发展形势，建立健全中越双方会谈会晤的工作制度，加强双方会晤会谈，互通边境管理情况，建立完善跨境联防联控合作机制，提高联合打击边境地区违法犯罪活动的能力。

2.按照职责权限和职能统一的原则，建议中央事权一律由中央承担，在中央层面进一步明确各级管理部门的职责权限。同时，建议州县（市）边防办应设在州县（市）委或者州县（市）公安局，并参照其他州市做法，配备州（市）边防办主任（正处〔科级〕），增加人员编制，并及时出台《关于加强新时代强边固防的意见》，健全完善党政军警民“五位一体”强边固防机制，细化各方职责，建立强边固防联席会议制度。

3.进一步理顺相关部门工作关系、职权职责，明确解放军、公安边防和地方职责任务，建立以地方州委政府为主，以边防办为领导，以公安机关为主力，以民间管理为辅助，联合社会力量的管理模式对边境进行管控，并从联络机制、情报信息、查缉布控、治安联防联控、管辖区域协作、打击违法犯罪和处置突发事件等方面加强地方警务交流与协作。

4.建议在保障信息安全的前提之下，建设包括各职能部门在内的现代化内部办公系统，实现边境通道管控信息的及时传递和适时共享，减少信息传递的环节。同时将边防检查工作窗口前移，改进边防检查服务工作。

（二）完善通道管控防控的法律制度

1.签订边境管理双边协定，建立不同层次特别是高层次的警务合作，强化中越执法合作。

2.建议逐级向上报告，出台我国《陆地国界法》，明确将边防建设和管控的领导机构、协调机制、职责分工、工作制度、日常管控、基础设施建设、检查奖罚、经费保障等加以规范，并建议修订《云南省边境管理条例》，增设边民办理签证便利化规定，将非法跨境婚姻管理写入《条例》，以新修订《条例》的颁布时间为分界点，凡是之后再出现非法跨国婚姻，一律遣返，增设刑事拘留等限定人身自由的相关惩处条款。同时建议增加边民参与违法犯罪停发、扣发边民补助相关条款，积极研究出台文山州边境管理条例或实施办法。

（三）提升边境通道管控安全保障

1.深入探讨和合作，推动国际合作、省外协作和各警种协同作战，建立非法跨境通婚人员及随居外籍人员信息和流动人口情报共享系统，努力探索共同治理和打击跨境违法犯罪的最佳途径和方式方法，以便双方及时准确获取流动人口情报信息，提高对跨境违法犯罪分子或团伙的打击效率，有效降低跨境违法犯罪的多发事态。

2.强化边民的国土、国防意识。一方面，组建“宣讲队”，借助“万名党员进党校”、“万村喇叭工程”和“边民讲习所”等平台，利用节假日、赶集日、节庆活动，深化社会主义核心价值观教育、感恩教育，通过“小喇叭”、“文艺大舞台”、绘制文化墙等方式营造边境爱党爱国文化浓厚氛围，编制法律指引，在边境乡镇开展巡回公开审理宣判，公开押解辨认现场、开展以案释法等法治宣传教育。另一方面，启动实施守边固边工程，落实兴边富民和边境居民的有关政策支持措施，适当提高边境一线边民补助额度，大力改善距边界线3公里范围内农村居民生产生活条件，并出台鼓励措施，引导非边境一线人员抵边居住。

（四）加大通道建设资金投入力度

建议积极争取国家、省级的项目支持和资金保障，落实边防基础设施建设项目的数量和经费投入数额，进一步完善人防物防基础设施建设，如货运通道国门联检楼配套设施（如富宁县和平通道微小国门建设）、自助通关工程、出入境指挥中心、海关前置拦截检测作业区、跨境电子商务交易结算平台系统网络和卡口项目、通道抵边检查室等项目。同时加大边境物防技防设施项目资金配套和投入力度，政府出资建设交通路网大数据模型，争取国家电信普遍服务试点项目补助和省级财政支持，发动企业参与建设边境技防设施，政府租用，进一步推进“智慧边境技防工程”项目。

（五）加强管控人员队伍建设

加大专职护边员等边防巡逻值守人员、设备的配备力度，建议按照每公里1至2名标准配齐配强护边员队伍，将护边员与外事界务员“合二为一”，把护边员补助纳入省州财政预算，待遇建议从每月500元提高到2500元以上，推动护边员从兼职向专职转变。适当提高辅警的工资水平，使其工资待遇不低于当地最低工资标准，以防止通道管控人员大量流失。同时，适当增加抵边检查室警力，组建遍布边境的骑警队、巡逻队、“红袖标”，并进一步完善内地民兵支援边境机制，从内五县抽调民兵支援边三线，将便民补贴标准提高到每人每年最高3000元，推进党政军警民“五位一体”防控体系建设。

课题组成员：郑周道  老山干部学院副教授

杨秋莉  老山干部学院讲师

高武梅  老山干部学院讲师

郭  添  云南省委党校省情和

资政研究院邻国政党

研究所副所长、讲师

吕琼梅  云南省委党校省情和

资政研究院邻国政党

研究所副所长、讲师