2020年以来,疫情肆虐,州委、州政府坚决扛起“为国守门、为国把关”的重大政治责任,作出了“以强边固防统揽经济社会发展全局”这一正确而重大的决策。在云南省委、省政府文山现场办公会提出把文山州建设成为“兴边富民示范区”、“民族团结进步示范区”的基础上,文山州第十次党代会和云南省第十一次党代会再次强调要切实维护边疆稳固,全面加强社会主义民主政治建设,不断推进边疆民族地区治理能力现代化。然而,当文山州党委、政府以“镇守边关、视死如归”的决心意志,坚定不移“扎根边疆、心向中央,拥护核心、心向北京”,担起强边固防这一“国之大者”的责任时,中越跨境非法婚姻带来的系列问题更加凸显,需要引起党委政府的高度重视。为此,结合省委、省政府文山现场办公会精神和强边固防工作情况,老山干部学院组成课题组对文山州跨境婚姻问题进行了调研,围绕国家跨境婚姻规定和文山边境疫情防控实际,特提出解决文山州跨境非法婚姻问题的建议,以供领导参考。
一、文山州跨境非法婚姻基本情况
文山州地处云南省东南部,州内麻栗坡、马关和富宁与越南的两省九县一市接壤,边境线长438公里,占云南省边境线的10.8%,占中越边境线的32.42%。全州共有3个县13个乡镇1个农场41个行政村286个村小组直接抵边,共有边民36.76万人,占全州总人口的10.14%。有国家一类口岸3个,国家批准的通道9条,便道众多,边民往来频繁,存在互市、探亲访友和通婚习俗较多。
据调研资料显示,文山州共有跨境婚姻17782对,其中已办理结婚登记1080对(仅占6.07%),未办理结婚登记的“事实婚姻”16702对(占比达93.93%),截至目前共清理登记跨境婚姻境外方配偶(含同居和携行子女)19712人。这对强边固防和边疆治理现代化提出了新的挑战,也对当地经济社会发展提出了新的要求。本文所探讨的文山州跨境婚姻主要是指中越边民跨境非法婚姻。
二、跨境非法婚姻问题对文山州政治、经济、社会发展的影响
目前,文山州边境地区跨境非法通婚外籍人员呈现存量多、增量大、管理难、易发案、遣返难等突出问题,这类群体虽然解决了文山州大龄男青年的婚姻问题,但是其所带来的负面问题也日益突出,具体表现在以下几个方面:
(一)潜在的政治安全隐患
1.越南籍“媳妇”可能成为情报信息失泄的缺口。据了解,跨境非法婚姻家庭中,男方多外出务工,而越南籍媳妇由于没有身份证、结婚证不能外出务工,尤其疫情防控形势下实行网格化管理,大量越南籍媳妇成为边境村留守妇女。在此情况下,一方面党的会议精神及中央、省、州决策部署难以落到实处;另一方面,村内群众会议多为留守越南籍妇女参加,必然对我国政策有所了解,从而出现本村还在召开关于宣传党的相关会议精神、村民自治等大会,越南人微信中就已收到相关内容,不排除越南情报人员以“通婚”等名义,潜入我国境内从事间谍活动,导致敏感情报信息外泄。
2.越南籍随迁子女可能成为越方收集信息的“工具”。据统计,越南籍妇女从越南携带不具有中国国籍的子女1648人、与中国公民生育未落户(在中国境内生育,但DNA鉴定不是其与“现任丈夫”所生无法落户)的子女有1046人。这部分人群因没有国籍和户籍,不能享受我国社会保障和优惠政策,不能到州外就业,不能参加机关事业单位的招考、也不能当兵等,加之文化素质偏低,对中国缺少文化认同、民族认同和国家认同,难免因心理失衡对我国政治制度和社会管理产生不满和抵触情绪。同时,越南籍妇女和随迁子女长期滞留和“占领”我国边境地区,不排除其被原国籍政府利用,成为收集中国情报、服务越南政府的工具。加之边境地区跨境民族语言相通、习俗相近,有共同的宗教信仰,客观上为境外敌对势力进行“宗教渗透”、破坏民族团结提供了一定条件。
(二)一定程度上阻碍经济发展
1.挤占教育资源,增加财政负担。近年来,文山州地方政府对跨境婚姻随行子女中的适龄儿童少年,采取“应读尽读”的方式,建立临时学籍,与我国学生一样享受学前教育、义务教育阶段相关政策,极少数完成职业高中教育。但接纳跨境学生在境内就读,不仅加重学生管理的难度,而且挤占了州内教育资源,增加了地方财政负担。据统计,目前文山州共有越南籍随迁子女1930人,其中在州内接受教育学生1096人(学前教育158人、小学教育814人,初中教育124人),至少需增加60名教师,教育经费也将随之增加。
2.目的动机不纯,导致人财两空。据了解,随着经济社会
的发展,目前文山边境地区大龄未婚男性家庭为迎娶越南媳妇支付的礼金越来越多,受利益驱动,部分越南籍妇女为骗取彩礼,通过中介人介绍与中方大龄未婚男子假意结婚,拿到礼金后又设法逃离,造成人财两空现象。
3.发展能力不强,面临返贫风险。跨境非法婚姻家庭大多数属于贫困家庭,经过脱贫攻坚摆脱了贫困。但由于“嫁入”的越南籍“媳妇”和随迁子女文化水平低、无一技之长,发展能力偏低,存在刚脱贫就返贫的风险。
(三)增加社会不稳定因素
1.缺乏归属感,易引发社会治安问题。一是由于跨境非法婚姻家庭中的随迁子女缺乏中华文化的滋养,难以塑造正确的世界观、人生观和价值观。加之,法律意识淡薄,且大量是“黑人黑户”,可能产生心理失衡,容易诱发盗窃、拐卖、抢劫、走私和贩毒等系列违法犯罪问题,严重影响社会治安。二是由于非法跨境婚姻缺乏婚前检测,增加了艾滋病等疾病传染的风险。
2.受利益驱动,引发新的“三非”问题。一是受内地务工报酬高的驱使,很大一部分跨境非法通婚人员往往会带大批量、成批次的越籍人员潜入我国境内,形成“新三非”人员,容易引发深层次的社会治安问题。这部分人被依法遣返后又再次入境的情况比较突出。
3.婚姻观念淡薄,出现“重婚”“一女多嫁”等现象。一是由于越南籍“媳妇”婚恋观普遍较弱,婚姻随意性较大,加之对我国婚姻法知之甚少,“一夫一妻”观念淡薄,“一女多嫁”现象突出。近三年来文山边境地区共有244名跨境非法通婚妇女“改嫁”其他中国公民,其中与中国公民有三次以上“婚姻”的达到106人。二是越籍妇女和中国边民通婚,大部分未达到我国法定婚龄,不符合婚姻登记的基本条件,只形成了事实婚姻关系,婚姻关系很松散,一旦对其家庭不满意,大多数会选择一走了之,回原国籍再嫁或在中国其它地方再嫁。近三年,边境辖区共有34名外籍配偶回原国籍再嫁。三是非法生养、超生现象突出。据调研资料显示,文山州境内一名越南籍妇女曾先后与三名文山人非法通婚加上随迁子女共生下10个孩子,增加了人口管理的难度。
三、解决文山州跨境非法婚姻问题,助力文山发展的建议
中越跨境非法婚姻由来已久,既有历史遗留因素的影响,也有传统观念、务工经济因素等的制约,这一突出问题对打好“强边固防”战役、建好“兴边富民示范区”“民族团结进步示范区”是十分不利的。鉴于此,调研组提出以下建议:
(一)完善跨境婚姻管理机制
1.健全中越双方会谈会晤的工作制度。一是建议从顶层设计上出台更加便捷的跨境婚姻登记规定;二是建立完善跨境非法婚姻联防联控合作机制;三是进一步完善边境村组网格化管理制度,如将边补发放、落户办证、惠民政策落实等小微权力下放至各村小组网格长,随时掌握跨境非法婚姻中外籍人员的动态信息。
2.健全完善境外人员管理机制。可由中共文山州委政法委牵头,州人力社会保障、民政、外事办、公安局等相关部门协同,强化境外人员管理,做到“管在乡镇、控在县内”,并将境外人员管理工作纳入综合治理考核。同时,建议在边境县设立跨境婚姻服务专门机构,简化婚姻登记程序,建立健全网上申请和填报系统,完善跨境婚姻的日常管理,引导、帮助跨境婚姻人员按照国家法律法规办理相关手续。
(二)完善相关法律法规,推动跨境非法婚姻合法化
1.完善相关法律法规,落实依法管理。在现行法律法规政策的指导下,结合中越民间边民的通婚意愿与文山跨境婚姻管理的现实需求,报请省人大修订《云南省边境管理条例》,增设边民办理签证便利化以及跨境婚姻管理等规定写入《条例》,以新修订《条例》的颁布时间为分界点,凡是之后再出现非法跨境婚姻,一律遣返,增设刑事拘留等限定人身自由的相关惩处条款,并积极研究出台文山州边境管理条例或实施办法。
2.按照“新人新办法,老人老办法”的原则,探讨特殊管理办法。对具有婚姻登记条件,但因法律意识淡薄而未到婚姻登记部门申请办理婚姻登记证明的入境人员,督促婚姻当事人尽快完成婚姻登记。对确实无法取得证明外籍身份有效证件的入境通婚人员,若其满足事实婚姻关系一定年限、具有固定的住所和稳定婚姻家庭关系,并且遵守中国国家法律法规,无其他违法犯罪行为的,可督促当事人提出申请,民政部门负责审核补办婚姻证明。但对疫情形势下出现的跨境非法婚姻,一旦发现应一律遣返。
(三)各部门共同合作保护随迁子女和未落户子女利益
1.按照相关法律规定和政策要求,对现有跨境非法通婚家庭采取在保证经过DNA鉴定、符合落户条件的孩子全员落户的基础上,可考虑对婚姻生活稳定并已经生育子女且在我国生活10年以上无任何违法犯罪行为家庭中“嫁入”的越南籍妇女及随迁子女给予随夫落户,让其成为合法中国人或者是受保护的外国人,同等条件下享受教育、低保、养老等政策待遇,对低收入家庭同等给予扶持救济。
2.针对现有跨境非法通婚家庭中父母双方病故或者逝世、随迁子女无人照管或者无书可读的现象,建议参照父母和子女在我国境内的生活、遵纪守法等情况考虑简化收养和就学的手续,让其“有家可回,有书可读”,减少负面影响。
(四)加大对跨境非法婚姻引发的违法犯罪惩处力度
1.在发挥公安机关主体作用的同时,进一步压实各乡镇、村民委、社区、村小组的责任,完善边境地区抵边外籍流动人口实名登记和每日报告的“一个报告、两张表”制度,利用警务终端APP、身份识别卡和暂住证等方式建立健全外籍人员非法通婚信息网络系统,实时掌握外籍人员通婚、亲属来访、生育子女等情况,对违反规定的依法依规严肃处理,并坚持做到每月一次的定期回访。
2.由人力资源和社会保障及市场监管等部门牵头,联合公安机关对招聘、容留“三非”人员的劳动密集型企业开展定期联合检查执法,查处非法聘雇行为。对经查实参与或从事涉毒、涉枪、涉拐、偷渡、走私、诈骗、盗窃、抢劫、婚托、婚骗和伤害等违法犯罪的外籍非法通婚人员,除依法进行惩处外,一律取消其所在家庭成员或者网格化区域成员的边民补助,一律注销外籍通婚人员身份识别卡,并视情节轻重强制遣返出境。
(五)强化宣传教育和引导
1.对跨境非法婚姻家庭中的中国公民,开展《中华人民共和国出入境管理法》、《中国与毗邻国边民婚姻登记管理实行办法》、《民法典》的“婚姻家庭编”等法律法规和“国家总体安全观”及“四史”教育,增强法治意识、国家意识和国防意识,让他们知晓跨境非法婚姻可能造成的后果,自觉做遵纪守法、爱党爱国的公民,杜绝跨境非法婚姻。
2.对跨境非法婚姻家庭中的越南籍妇女和随迁子女、未落户子女,深入开展中华优秀传统文化教育和感恩教育,让她们的心真正“安家”,让她们的行为真正“为家”,从而积极投身于“兴边富民示范区”和“民族团结进步示范区”建设当中,把这部分人转化为“强边固防”的强大力量。综上所述,中越跨境非法通婚的存在有其主观和客观方面的原因,不能一味堵,也无法有效堵,且疫情形势下也无法遣返。因此,结合文山州边境特点和强边固防工作的需要,地方政府应该积极努力把这部分越籍媳妇、随迁子女和未落户子女变成与中国边民一样的“守边人”、“兴边富民示范区”的积极“建设者”、“民族团结进步示范区”建设的“牵手人”,推进文山州边疆治理现代化的进程。
牵头领导:宋子宁 老山干部学院专职副院长
指导导师:刘小龙 云南省委党校省情研究院
原院长、研究员
课题组组长:郑周道 老山干部学院副教授
课题组成员:高武梅 老山干部学院讲师
沈 鹏 老山干部学校讲师
杨秋莉 老山干部学院讲师