2021年6月云南省委省政府文山现场办公会提出，把文山打造成为世界三七之都。对文山而言，三七具有“人无我有，人有我优”的优势，但因为三七的自然秉性和历史原因，三七产业目前的发展比较特殊，在种植业方面具有产业成熟期的特点，而在加工业和流通业方面又只能算成长期，因此，技术创新和突破成为三七产业发展的关键。产学研企社等协同创新能为驱动技术创新提供较好的途径。而这需要政府发挥主导作用，制定相关的政策体系来促进和保障。笔者结合现场办公会精神和调研思考，特针对文山州打造世界三七之都的产业协同创新政策提出建议，供领导参考。
一、文山三七产业协同创新政策研究的必要性
协同创新有助于构建产业技术创新联盟，推动跨领域行业协同创新，促进科技与经济深度融合。而协同创新政策是政府为了让协同创新活动从产生到发展都得到有效促进而制定并运用的各种政策和措施的总和，有助于处理好政府与市场之间的关系。针对文山三七产业目前急需解决技术信息整合、提高协同创新系统内聚性、促进各主体顺畅合作等状态，研究三七产业协同创新政策显得很有必要。
（一）弥补三七市场失灵
文山三七因为本身的自然属性，对种植环境有特殊要求，加上精深加工的能力有待提高，很多制约因素光靠市场来规范很难解决，迫切需要政府提供相关服务和支持。在协同创新中，为了弥补市场失灵，就需要政府介入，提供能够充分发挥引导、推动、协同和服务功能的政策和机制。
（二）制定协同创新政策，明确政府功能定位，发挥有效政府作用
出现市场失灵的现象，给政府参与市场竞争提供了理论依据和现实依据。党的十九届五中全会提出，要处理好政府与市场的关系。协同创新政策的研究和制定，能保障政府在协同创新中明确自己的定位，体现引导、整合、规范、监管等功能，促进各要素按照预期有效整合，实现政府的有效服务和有效管理。
（三）保障产学研企社等协同创新有序进行
首先是为产学研企社的各个协同组织或部门参与协作并积极发挥作用提供保障。其次能够引导三七资源集聚和整合，提高创新系统的内聚性，提升核心技术。另外可以发挥信息平台作用，促进三七相关信息的融合。还可以联合金融、财税、中介等部门或机构，为三七产业发展提供更好的服务。
二、文山州打造世界三七之都的产业协同创新政策思路
三七产业协同创新是个系统工程, 从产业发展、研发创新、科技成果转化、知识产权保护、技术中转市场建立到产业规模化集约化形成等，都需要一整套产业扶持政策，涵盖土地、人才、金融、税收、市场、企业产权、基本建设、进出口、利益分配、评估机制等方面。政府应加大三七产业政策研究建设和制度建设与创新力度，提高政策透明度和法律法规质量，建立有利于三七产业发展的制度，并使其成为推进三七核心技术进步和产业发展的强大动力。
（一）构建协同创新理念，明确政府角色
对于产业发展，政府的职能包括服务和管理。因此，政府首先要明确自身在协同创新中的定位，然后通过制定金融财税优惠政策、经费投入、引进人才、组织协同活动、出台相关法律法规、逐步完善风险投资等来体现。
协同创新政策主体毫无疑问是政府。因为三七特殊的自然秉性，所以针对它的研究还有不少属于基础研究，政府应明确自身为协同创新的政策主体和协同创新的组织者与引导者，发挥的主要作用就是通过制定支持协同创新的公共政策，营造良好环境，促进创新要素有效结合。
政府是三七产业协同创新中的领导者。三七产业在文山发展历史悠久，贯穿第一二三产业，关联度高，从业人员较多，需要社会各界共同努力，政府更应当仁不让。但政府在协同创新中的角色定位应该是“主导”而不是“主干”。政府主导指的是在三七产业发展协同创新规划、产业政策引导、产业法制法规、营造良好市场环境等方面发力。也就是说，政府并不直接参与企业的决策和经营，主要运用价格、财政、税收、信贷等政策手段引导产业发展，同时制定相关行业行规、市场监管制度等规范产业行为，总体起领导、协调、推动的作用。
三七相关的企业与农户联系也较为频繁。因此，三七产业的协同创新不仅仅是企业与高校、科研机构的协作，还要考虑企业与农户的联系，由此所产生的人财物技术知识产权方面的利益纷争就较为复杂。政府要发挥宏观调控的作用，从总体范围和统筹发展的角度，对参与单位和人员进行协作。引导企业与高校和科研机构协作，进行三七技术创新。引导企业与中介机构协作，提高三七科研成果的转化。
政府是三七产业协同创新中的协调者。协同创新涉及到高校、科研机构、企业、中介机构和政府各部门，而这些各构成部分性质不同，在协同创新中，容易影响进程的主要是各要素之间的利益分配问题和人力资源的问题。作为协调者，政府应提供各要素之间形成有效接口，科学配置分布在三七产业各个环节的人才，同时要根据发展调整利益分配模式，保证多方面积极投入协作与合作。
政府是三七产业协同创新中的监管者。协同创新中，既有政府资金投入，又有知识产权和专利技术的保护问题，还有市场规范的需求。政府必须明确作为监管者的职责，为协同创新构建良好的秩序和环境。
政府还是三七产业组织模式的设计者、财政承担者和创新环境主导者。应有针对性地出台完善的政策体系，明确政府在协同创新中的角色定位和主导作用，明确相关各个要素主体的职责、合作模式、协作要求、技术引进、成果转化、利益分配原则等。
（二）根据三七产业成长阶段理顺政策需求
文山三七产业的发展有其独特性，也较为复杂。三七作为原材料被众多国内外企业青睐，而文山三七深加工产品也在推陈出新，并受到市场关注，种植面积不断扩张，投资增多，体现了成熟期的特色。但在三七基础性研究方面和产品深加工方面，却仅仅只能算是成长期。梳理现阶段三七产业政策需求主要是技术创新研发、金融财税支持和土地政策，与之相联系的人才队伍建设、品牌建设、规范保障、监督管理等方面的政策也就顺理成章成为研究内容。
（三）加强设计和统筹规划
一方面是构建三七产业发展的组织协调机制。三七产业主管部门多，如三七中医药发展中心、工信委、发改委等，涉及环节也多，如种植、加工、认证、营销等，应建立由各涉及政府机关部门、三七企业、高校、科研机构或专家参与的协同创新组织机构，充当协同创新的桥梁和纽带，定期公布技术难题，定期反馈研究进程，不但可以加强各要素合作，协调关系，及时解决三七产业发展中存在的问题，还能提高管理效率，体现政府的服务意识。另一方面是聘请省级、甚至国家级相关领域的专家学者与州内有关专家做好三七产业协同创新统筹规划。
（四）构建三七产业协同创新政策定期评估机制
协同创新的政策力度和实际效果之间是有差距的。协同创新定期评估政策可以监督和约束主体行为。
一方面是构建协同创新专家评估制度。针对三七产业协同创新的项目进程，在各个时期进行专业评估；针对创新成果的市场前景，定期由专家评估；产品的市场转化，在成果研发出来就进行可行性评估。
另一方面是构建协同创新协调制度。针对前面评估过程中产生的问题和矛盾，拿出解决的措施和办法，以此来增强协同创新的内部一致性。
第三方面是要从政策制定开始，对政策实施的效果和政策服务质量进行评估。
三、文山州打造世界三七之都的产业协同创新政策建议
（一）完善三七产业协同创新人才政策
文山三七的人才政策应有针对性，从多方面多层次入手。根据人才层次不同，建设和培训侧重点也不同。
一方面从总量上考虑，政府主要是制定开发、引进人才和培训相关人员的政策。
另一方面，协同创新会促使企业和高校、科研机构等创新主体的联系密切，因此应出台人才流动政策。首先是建立三七产业人才双向柔性流动机制和优惠政策。鼓励高校、科研机构中参与三七产业协同创新的人员到企业中挂职学习，而企业中一线的科研技术人员也定期到高校和科研机构培训或者交流，通过这种双向流动，促进协同创新的三七企业和高校、科研机构之间实现知识共享、科技共享和人才流通。其次，针对流动人员要建立保障机制。流动人才的档案、职位、职称、薪资等权益都必须制定明确政策。对于积极投身于协同创新的核心科技人才，政策应该给予薪资上调、职位提高等激励措施。
而同时还可以依托本地高等院校与科技示范园，借助外部力量，本地院校培养的三七相关专业人才，出台相应政策，在就业方面给予优惠。
对于取得三七产业技术突破的人才，也应该有明文规定奖励办法。奖励政策设计时可以考虑突破地域界限，在本土研发的以及研发成果在本土发挥效用的，都应纳入政策奖励。
另外，对于三七产业中人才的评价、人才的管理使用、人才的分配等都应有相关政策规范。
（二）出台科学技术转化政策
科学技术的作用已经被广泛认同，作为三七产业协同创新中的核心问题，政府重点要思考的是科技转化政策。
科技成果转化政策要遵循市场化运行和利益引导原则。一方面是科技成果转化成产品由市场运行检验，政府不干预，但出台成果转化的奖励政策。另一方面，利益引导科技转化不仅仅局限于物质奖励，还应该包括精神激励，比如科技转化成果突出的可纳入职称评定加分或者作为人才储备条件，也就是要通过政策在科研评价和人才评价中体现科技成果转化的价值。
（三）健全有利于协同创新的金融、财税和保险制度
要解决三七产业最大瓶颈——技术问题，除了人才，还要加强投入。技术投入也是资本投入，需要金融支持政策和财税激励政策的配合。由于文山州财力有限，直接补贴、直接加大资金投入不太现实，可以考虑针对协同创新和科研领域，设立专项基金制度，对获得重大科技突破的企业和个人给予奖励，还可以发布项目众筹计划，吸引社会资金参与。
在税收方面，总体考虑降低企业压力。一方面是制定税收优惠政策，给予进行三七产业协同创新研究的企业运用直接和间接的税收优惠形式进行鼓励。另一方面，制定税收激励政策，激发企业开发研究的积极性。
金融方面的政策支持应该说是最受欢迎也最有效直接解决企业资金短缺的措施。政府应考虑通过三七技术开发专项低息贷款为协同创新提供资金保障。同时还可以鼓励银行开设创新投资基金，引导民间资本从生产领域流向技术研发领域。
还要完善文山的农业保险机制，通过政策引导，把三七产业纳入农业保险中，提升抗风险能力。
（四）强化协同创新中三七品牌建设的政策研究
首先是要实施品牌创建工程。聘请有实力的专业品牌开发团队，围绕“文山三七”地理标志产品标识和“文山三七”地理标志证明商标（驰名商标）等的核心作用，着力打造以“文山三七”大品牌为主，名医、名药、名方、名企、名店为支撑的品牌体系，全面提高三七及三七系列产品的总体形象。还可以考虑品牌创建与三七文化相融合的模式，通过与动漫、演艺、影视、文学作品、旅游观光、城市品牌等结合，不断丰富三七文化内涵，为产业发展提供持续的精神动力。
其次是加强知识产权保护。把已经申请到的“文山三七”地理标志证明商标、“中国地理标志保护产品”专用标识等更好地管理和使用。
再者是通过政策拓展宣传手段，把以政府为主的形象宣传和企业为主的产品宣传结合起来，形成宣传合力，如定期举办三七学术国际论坛、定期组织开展有利于文山生物医药和大健康产业品牌宣传展示和拓展经营的展销会、博览会、洽谈会等经贸活动进行推广宣传。同时找准文山三七宣传的供需“接口”，建立各类宣传的长效机制。
（五）发挥行业协会和中介机构的作用
行业协会和中介机构汇集着大量资源和信息，包括一些前沿高新技术的信息，可以为企业的技术创新提供有效支持，同时，它们对科技成果的产业化和商业化作用明显。因此，行业协会和中介机构越来越成为协同创新关注的重点，政府应出台政策鼓励三七行业协会和中介服务机构成立，从法律方面明确其地位，同时还要明确功能定位和服务目标，通过协同创新中介制度建设，增加政府引导力。
制定政策鼓励科技市场、技术入股和科技要素参与分配等方式，对于三七科技成果产业化不但要有政策，更要建设转化平台。符合条件的高新技术成果转化及产业化投资项目进入文山要有相应的支持政策，同时鼓励州内企业购买重大科技成果。在促进科技成果转化方面，充分发挥文山科技信息网、生物科技成果转化服务中心、农业科技成果转化服务中心和生产力促进中心等科技成果转化平台的作用，推进生物医药和大健康科技成果转化和产业化进程。鼓励通过技术入股和科技要素参与分配等方式，支持科研人员参与科技成果转化。除了安排一定投资补贴鼓励科技成果转化外，还要运用政策引导和支持金融机构、社会资本对其进行风险投融资。
要为三七产业的协同创新搭建一站式服务，成立法律服务机构，为三七产业提供法律咨询服务。
加强产权技术制度建设，成立三七专利许可和技术转让服务机构，实现各种三七科研成果快捷交流。
利用网络，建立双向的教育培训平台，让三七从业人员更为方便地得到专家学者指导，提高相关人员的专业化程度，同时，也可以使专家学者通过与三七从业人员交流获得信息反馈和一手资料。
（六）开展区际间土地协同发展机制研究
三七由于自然秉性的缘故，土地连作障碍等难题还没有完全解决。文山作为最适宜三七种植的区域，有限的土地资源因此更加告急。已有很多三七农户把种植产业扩张到文山以外的地区。针对这一现象，政府可以考虑主动与自然环境相近、适合三七种植的地方政府联系，进行区际间土地协同创新研究。通过双方政府联动，构建土地合作模式，明确地区和地区之间的成本分摊机制和利益共享机制，双方搭建共享平台，通过网络，及时更新技术信息、市场信息，在此基础上实现人才和技术的协作和分享，最终达到促进三七更好更快发展的目标。
协同创新虽然强调协作和合作，但并不是各个要素或者各个部门简单相加而形成的合作创新，它最关键的是要素之间的互补、相互作用，往往还可能跨地域、跨领域。对三七产业发展来说，协同创新的功能能够充分发挥产业各要素的互补和协同作用，提高创新人员的效率，而且通过各要素的联动，形成比简单加总更高的整体效应，同时还可以激发系统内各要素不仅关注自身发展，更关注相互的协调和促进，特别是企业实体，通过协同创新可以和产业前沿的资讯、高新技术等更紧密地联系在一起。而其中政府的管理和调控水平，对三七产业的整体发展起主导性作用。因此，研究这个问题，就是期望从政府的角度寻找切入点，探讨政府在协同创新中的定位和应制定的政策，更好地充分发挥应有的推动作用，从而促进文山三七产业可持续发展，尽快把文山打造成为世界三七之都。
作者：段雪梅 老山干部学院副教授