摘要：乡村治理作为国家治理的重要组成部分，在开启第二个一百年的新征程全面建设社会主义现代化国家中显得尤为关键。文山州是农业地州，地处边疆，少数民族众多，农村人口基数大，有效的乡村治理既是文山州的使命担当，也是巩固脱贫攻坚成果的保障和实施乡村振兴战略的要求及条件，关系到边疆的稳定和谐、跨越式发展和现代化建设。

关键词：乡村治理 乡村振兴 新征程 文山州

党的十九大报告指出，要实施乡村振兴战略，推动社会治理的重心向基层下移。而针对农村基层的治理工作，习近平总书记在十九大报告中明确说道：“加强农村基层工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”党的十九届五中全会进一步提到：“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。三治合一的治理体系已经成为国家治理的重要内容，是“管理”向“治理”的转变。

时值中国共产党成立100周年，在开启第二个一百年的新征程中，乡村治理对于乡村的稳定发展、乡村振兴战略的实施和全面建设社会主义现代化国家都显得尤为关键。

文山州地处边疆，紧接越南，国境线长达438公里，有麻栗坡、马关、富宁三个边境县，其中有16个乡镇158个村委会（社区）与越南接壤。全州居住着汉、壮、苗、彝、瑶、回、白、傣、蒙古、布依、仡佬等11个民族，至2019年末常住人口为367.2万人，少数民族人口占58.2%，是典型的边疆民族地区，不但有覆盖面积广阔的农村，还有大量的跨境民族问题，因此，全州乡村治理面临的困境和难点比较突出，其治理效果关系到全州的稳定和谐，更关系到文山州在开启新征程中的跨越式发展和现代化建设。

一、文山州乡村治理的重要意义

（一）是维护和稳定边疆民族地区的前提和使命担当

作为边境地区，同时又拥有众多少数民族，文山州的不少乡村在传统习俗、生活习惯、意识形态等方面存在一定差异。而边境线长，分布其间的村寨与越南山水相连，存在部分边民跨境而居，缺乏完全封闭的屏障，境外的一些敌对势力就借此对边境的农村进行各种各样的渗透，尤其是宗教渗透。在一些边境乡村，不同程度存在走私、偷渡、跨国拐卖人口，还有邪教、非法宗教组织渗透。而偏远地区的群众由于文化水平低、见识少，容易受到蛊惑，被挑起事端，甚至引发群体事件，使人民群众与党和政府的关系受到挑拨，造成不良影响。一些敌对势力，恶意散布民族分裂谣言、渲染炒作激发民族矛盾，对文山州边境地区社会政治稳定和民族团结形成了不小的威胁。乡村治理的有效推进，就要通过提升基层党组织建设、改变群众的思想观念、提升群众的文化素质、提高人民生活水平、实现人民对美好生活的向往、守边固边强边富边等体现出来。而这一过程，正是文山州维护和稳定边疆民族地区的前提和使命担当。

（二）是巩固文山州脱贫攻坚成果的重要保障

截止2020年11月，文山州七县一市全部摘帽脱贫，但巩固脱贫攻坚成果，防止脱贫人口返贫、防止边缘户掉队、防止新增贫困人口也成为开启新征程、实施乡村振兴战略的首要任务。收官收尾工作涉及方方面面，包括产业扶贫的可持续发展、异地搬迁的后续帮扶、防灾减灾救灾、农村社会兜底保障、对脱贫人口的监测预警等，这些都需要有完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体系来作为保障，调动乡村广大人民群众的主动性和积极性，持续巩固脱贫攻坚成果。

（三）是实施文山州乡村振兴战略的要求和条件

乡村振兴的目的是有效改变乡村的落后面貌，按照按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，促进乡村的全面发展。实施乡村振兴战略是与脱贫攻坚成果有效衔接的重要举措，也是开启新征程全面建设社会主义现代化国家直至强国的必经之路。在当前阶段，推动乡村治理，使乡村经济、生态文明、文化提升、政治发展等方面得到促进，从而整合乡村资源、激发乡村活力。可以说，乡村振兴离不开有效地乡村治理，乡村治理是乡村振兴战略实施的必备要求和条件。

（四）是完善社会治理现代化的重要组成部分

自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加快推进社会治理现代化作出一系列重要部署。社会治理现代化就是要使“社会治理体系基本健全、社会治理能力明显提升、社会风险有效化解、社会生态得到优化，最终确保平安中国建设不断取得重大进展，切实增强人民群众的获得感幸福感安全感”。而在这一系列的内容中，乡村治理也不可或缺。党的十九届五中全会就明确指出，社会治理特别是基层治理水平要明显提高。完善社会治理现代化，处于基层地位的乡村治理是关键一环，更是重要组成部分。

二、文山州乡村治理存在的问题

（一）乡村自治能力有待加强

文山州地处边疆，经济相对落后，人民群众的思想观念落后，受长期的管理模式影响，从普通民众到乡村党员干部，还有大多数人没有弄清楚“管理”与“治理”的区别。部分村寨，宗族观念依旧深厚，群众缺乏“自治”的主动参与和参政议政的积极性，大多数人报着有事找政府的想法，基层政府也存在大包大揽的传统管理理念。再加上文山州外出务工人员较多，治理人才严重短缺，留守儿童和老人数量庞大，乡村自治的能力相对匮乏。

（二）基层党组织职责界定不够明确

由于上述治理人才的严重短缺，基层党组织功能不强，尤其是职责界定不明确较为严重。比如有的村寨，村委成员的岗位职责不清晰，出现一言堂和消极怠工。而有的村寨，虽然有分工，但是执行不到位，导致基层党组织瘫痪或者工作不力。还有的村组织成员，缺乏凝聚力，缺乏大局意识和全局观念，弱化了基层组织的领导力，造成乡村治理难以有序进行，更难实现治理有效。

（三）乡村法治建设意识不充分

法治建设意识薄弱在文山州乡村治理中也是非常突出的问题。首先是可依据的治理方面的法律法规不健全。其次是基层的部分党员干部依法行政的意识不强，自身学法懂法的能力也不够，因此在处理一些问题和矛盾时，简单归结为民族问题。再者，群众自身文化素质偏低，对法律知识一知半解，缺乏依法维权的意识。这些阻碍了乡村法治的推进力度。

（四）村务管理制度不健全

由于缺乏专业治理人才，加上基层组织涣散，法律法规不健全，数量不小的一部分村寨在乡村治理中，没有健全的村务管理制度，或者由制度却不按照制度执行，村务公开、政务公开不到位，或者流于形式，使“阳光治理”难以落到实处，甚至还造成了一些违规或者腐败的情况出现。

（五）乡村文化生活单调，德治力量发挥不足

因为文山州的财力紧张，在乡村精神文明的投入方面力度普遍较小，同时青壮年外出务工，文化人才留村的数量较小，整体而言，大多数乡村的文化生活单调。而一些民族地区和传统村落，面临民族文化的流失，后继无人现象屡见不鲜，致使乡村治理中德治力量发挥不足。

三、文山州乡村治理的对策思路

（一）转变观念，增强文山州乡村自治能力

大多数人会认为乡村治理属于国家顶层设计，基层只要根据国家的制度安排跟着走就行。但“三治合一”的乡村治理体系，其核心就是自治。乡村治理侧重的是“如何对中国的乡村进行管理,或中国乡村如何可以自主管理,从而实现乡村社会的有序发展”。让村民当家做主，这也是乡村治理的出发点和落脚点。村民自治是维护农村长治久安的保障所在，同时，还能降低乡村治理的成本，促进各种创新，使乡村社会发展得到有效推动。这也是人民当家做主落实到国家政治生活和社会生活之中的最直接体现。

因此要转变观念，把乡村治理的主动权交给基层和村民，在乡镇行政机构指导下，由村民自行解决村里的各种事务。不断完善村民自治制度，规范乡村自治组织选举办法，完善乡村民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督制度，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。充分发挥村规民约在基层治理中的独特功能，在群众中培育出带头人和民间协商组织者，引导村民通过多种方式协商解决问题。

（二）加强文山州村党组织建设

充分发挥基层党组织的作用，建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。村党组织全面领导村民委员会及村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织。

村党组织既要充分发挥领导作用，村级的重大事项、重大问题由村党组织研究讨论决定。也要密切联系群众，通过多种形式的活动和方法，一方面，要强化村民群众的使命感和责任感，另一方面，不断激发群众的积极性和主动性，使村民真正成为乡村治理的核心力量。同时，提高自身业务和素质能力，发挥战斗堡垒作用，成为能战胜各种困难、挑战各种风险、经得起各种风浪、人民群众衷心拥护的最强大最具战斗力的党组织。

（三）推进文山州法治乡村建设

文山地处边疆，经济相对落后，农村素质有待提高，法治乡村建设更加显得极其重要。

首先要落实国家制定的相关法律法规。乡村治理的工作涉及方方面面，要完全纳入到法治化轨道，创新普法工作方式方法，依法统筹社会力量、平衡社会权益、调节社会关系、规范社会行为，确保乡村在生机勃勃发展的同时又能井然有序。

其次要不断提高基层领导干部依法履职能力，增强基层领导干部和党员的法治观念，同时通过各种形式的乡镇行政执法人员业务培训，加强基层法治机构和队伍建设，培养一批以村干部、人民调解员为重点的“法治带头人”。

再次，要规范农村基层行政执法程序，大力开展“民主法治示范村”创建，深入开展“法律进乡村”活动，实施农村“法律明白人”培养工程，按照“全面清权、标准配权、公开晒权、按图行权、依法制权”的要求，构建农村小微权力法治化、规范化的运行体系。对于村霸、乡霸等黑恶势力要坚决依法打击和惩治，营造安定团结的社会氛围。

（四）完善文山州村务管理制度，实施村级事务阳光工程

通过制度建设推行村务公开和民主监督，对于党务、村务、财务要定期公开，做到“三公开”经常化、制度化和规范化。要及时梳理村级事务公开清单，涉及全村组织建设、公共服务、脱贫攻坚、工程项目等重大事项，要定期公开，做到制度化、持续化和透明化。尤其在在拆迁、选举、土地确权登记等方面应通过信息公开和监管，依法维护农民的合法权益。一方面，设置村级事务“阳光公开”监管平台，利用目前微信、公众号的普及，建立“村民微信群”、“乡村公众号”等，使信息更方便快捷地传达到村民。另一方面，公开健全村务档案管理制度，做到信息有据可查，并且经得起时间的检验。同时还要加强群众对村级权力有效监督，规范村级会计委托代理制，加强农村集体经济组织审计监督，开展村干部任期和离任经济责任审计。

（五）丰富文山州乡村文化生活，发挥道德模范引领作用

文山州是民族自治地区，很多乡村具有自己的民族风情和民族文化，还有独具特色的“老山精神”和“西畴精神”，应大力挖掘其中的优秀内容，培育乡村特色文化产业，传承发展提升农村优秀传统文化，推动道德模范引领作用。

乡村邻里关系较为密切，属于熟人社会，一个村子的风气往往影响到每家每户。应结合时代要求，深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合当地传统文化，把优秀的思想观念、人文精神、道德规范植根于村民群众内心深处。乡村文化建设方面，可以结合各地各民族的传统节日、民间特色节庆、农民丰收节等，开展具有本地特色的文化节目，增强吸引力。通过文化的传播，把“老山精神”、“西畴精神”的核心和内涵深入人心，弘扬道德新风，加强无神论宣传，抵制封建迷信活动，实现以德治扬正气。

具有旅游资源的乡村，要围绕文化助推乡村旅游做文章，把旅游文化做出特色，实现文化产品供给多种类多形式。通过文化阵地建设、文化人才培养，开发出更多让群众喜闻乐见的节目。结合加快乡村文化资源数字化，让农民共享城乡优质文化资源。挖掘文化内涵，高质量发展。加强农村演出市场管理，营造健康向上的文化环境。同时，大力开展文明村镇、农村文明家庭、星级文明户、五好家庭等创建活动，广泛开展农村道德模范、最美邻里、身边好人、新时代好少年、寻找最美家庭等选树活动，开展乡风评议，通过社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德教育提升整村的文化素质和道德水平。

（六）协同推进，加强与多方主体联系，扩大文山州乡村治理队伍

虽然村民是乡村治理的主力军，但也必须联合其他一些部门和社会组织协同推进，建立乡村治理工作协同运行机制，扩大乡村治理队伍。除了组织、宣传、妇联、团支部、残协、政法、民政、司法行政、公安等相关部门要形成合力，还应加强与服务性、公益性、互助性社区社会组织的联系，落实“三治一体”的乡村治理理念，真正提高乡村社会控制力，共同为乡村治理发力。

第一百年的历史进程中，在党的领导下，文山州紧跟全国的脚步解决了绝对贫困问题，如今踏上新征程，面对农村人口依然众多的现状，文山州更要积极进行有效的乡村治理，保障乡村振兴全面推进，促进文山州建设世界一流三张牌示范区、兴边富民示范区、民族团结进步示范区，大踏步向着全面建成社会主义现代化强国的第二个一百年奋斗目标迈步前行。

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作者：段雪梅  老山干部学院副教授